Forside - Indhold - Forrige/Næste - Luk

"Strukturkommissionens betænkning - Bind I"

21 Geografiske og befolkningsmæssige kriterier for den administrative inddeling

21.1. Sammenfatning

I kapitel 18-20 er forskellige modeller for en ændring af den nuværende administrative struktur og opgaveplacering analyseret, og fordele og ulemper ved de forskellige modeller er gennemgået.

Det fremgår af kommissoriet for Strukturkommissionen, at kommissionen endvidere anmodes om:

Det fremgår dog samtidig af kommissoriet, at:

I dette kapitel diskuteres på den baggrund en række geografiske og befolkningsmæssige kriterier, som kommissionen finder bør indgå i overvejelserne, såfremt det måtte blive besluttet at gennemføre ændringer af den nuværende kommunale inddeling og opgavefordeling.

Kommissionen har fundet det relevant at opdele de befolkningsmæssige og geografiske kriterier i to overordnede hensyn.

For det første hensynet til at bevare en samhørighed i forhold til de nye territoriale enheder. Samhørighed dækker her både over en af borgerne oplevet samhørighed og over en mere funktionsmæssig samhørighed.

For det andet hensynet til, at der så vidt muligt sikres homogenitet mellem de nye enheder, således at der ud fra de givne betingelser kan skabes en struktur, som bedst muligt understøtter en balanceret udvikling lokalt og regionalt.

Ud over disse overordnede hensyn har kommissionen valgt at fremhæve en række øvrige faktorer, som vil være af betydning i forbindelse med en ændring af den geografiske inddeling, jf. boks 21.1.

Boks 21.1. Befolkningsmæssige og geografiske kriterier

Kapitlet er på den baggrund opdelt i tre afsnit: samhørighed (afsnit 21.3.1.), homogenitet mellem enhederne (afsnit 21.3.2.) og øvrige faktorer af betydning for den geografiske inddeling (afsnit 21.3.3.).

Sammenfattende finder kommissionen, at handelsoplande, kommunale fællesskaber samt forhold i infrastruktur, natur og landskab samt livsformer bør inddrages i overvejelserne om den geografiske inddeling for at understøtte identitetsmæssige forhold og skabe samhørighed i forhold til en ny primærkommunal struktur. Endvidere finder kommissionen, at det i relation til den primærkommunale inddeling så vidt muligt bør tilstræbes, at alle kommuner i den nye administrative enhed tilhører samme pendlingsregion.

Kommissionen finder endvidere, at det for at opnå homogenitet mellem enhederne i relation til den primærkommunale inddeling bør tilstræbes, at der skabes kommunale enheder, der omfatter såvel land som by, samt at der så vidt muligt bør tages hensyn til den fremtidige demografiske udvikling, herunder risikoen for regionale skævheder. Ydermere finder kommissionen, at uddannelses- og erhvervsforhold i et vist omfang kan inddrages i overvejelserne om den primærkommunale inddeling.

Kommissionen har endelig peget på, at den geografiske udstrækning og tilstedeværelsen af ét naturligt center i de nye primærkommunale enheder bør indgå i overvejelserne om den geografiske inddeling.

I relation til den regionale inddeling finder kommissionen, at pendlingsregioner vil være af betydning for varetagelse af opgaver som trafikplanlægning, erhvervsfremme og natur- og miljøbeskyttelse og på den baggrund bør indgå i overvejelserne om den administrative territoriale inddeling. Endvidere finder kommissionen, at det for at opnå en homogenitet mellem de regionale enheder bør tilstræbes, at der skabes regionale enheder, der så vidt muligt tager hensyn til den fremtidige demografiske udvikling, herunder risikoen for regionale skævheder. Desuden har forhold som geografi, identitet og samhørighed betydning for den regionale inddeling.

21.2. Overordnede principper for den geografiske inddeling

I det omfang det besluttes at gennemføre en ændring af den offentlige sektors struktur skal der gøres en række overvejelser om principperne for den geografiske inddeling i nye administrative enheder.

En lignende overvejelse blev foretaget i forbindelse med inddelingsreformen i 1970. Her blev principperne for inddelingen i vid udstrækning baseret på tre konkrete undersøgelser af sognekommunernes forhold, jf. også kapitel 24 om kommunalreformen i 1970 og udviklingen siden.

De tre overordnede principper for inddelingen var:

1. at der ved etableringen af amtskommuner skulle tilsigtes, at disse omfattede både by og land

2. at et bysamfund, der i andre henseender optrådte som en enhed, også i kommunal henseende burde betragtes som en enhed, og at der ved fastlæggelsen af grænserne for de nye bykommuner burde sikres bykommunen rimelige muligheder for en fortsat udvikling inden for kommunens område

3. at kommuner og amtskommuner skulle have en bæredygtig størrelse.

Principperne for den geografiske inddeling vil naturligvis i vid udstrækning afhænge af, hvilken model for den administrative struktur og opgavefordeling der politisk besluttes.

En række overordnede hensyn i forbindelse med den geografiske inddeling er dog gennemgående.

Som beskrevet i kapitel 9 og 10 er et overordnet kriterium for en reform af den kommunale og amtslige struktur at skabe nogle bæredygtige administrative enheder, der sikrer sammenhæng mellem opgaveløsning og service på den ene side og finansiering (betaling) på den anden side. Lægges en uændret opgavefordeling til grund, er det kommissionens samlede vurdering, at en kommunestørrelse på mindst 20.000 indbyggere og en sammenlægning af amterne til 7-8 enheder i almindelighed vil kunne sikre en tilfredsstillende faglig bæredygtighed i løsningen af de væsentligste opgaver, også på lidt længere sigt, samtidig med at hensynet til nærhed, borgerinddragelse og demokratisk bæredygtighed tilgodeses.

Kommissionen finder, at det i forbindelse med en sammenlægning af kommuner og amter til større enheder så vidt muligt bør tilsigtes, at den geografiske inddeling tager udgangspunkt i at understøtte de eksisterende identitetsmæssige forhold.

Kommissionen finder endvidere, at det bør tilstræbes, at den geografiske inddeling så vidt muligt understøtter en balanceret regional udvikling.

Kommissionen finder herudover, at det bør tilstræbes, at den geografiske inddeling så vidt muligt tilrettelægges med henblik på at søge at minimere uhensigtsmæssigheder – såkaldte ekstern-aliteter – som opstår på områder, hvor prioriteringen af forskellige serviceområder vil have effekter ud over kommune- eller amtsgrænsen. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor én kommunes investeringer i infrastruktur i betydelig omfang kommer andre kommuners indbyggere til gavn, uanset at disse ikke via skatten er med til at finansiere udgifterne.

Endelig bør forhold i det fysiske landskab, der naturligt sætter grænser for eller omvendt peger på en bestemt inddeling, søges tilgodeset i forbindelse med den geografiske inddeling.

I afsnit 21.3. er opstillet en række kriterier, der søger at imødekomme disse overordnede hensyn for den geografiske inddeling, og som kommissionen finder, bør inddrages i forbindelse med eventuelle ændringer af de eksisterende amts- og kommunegrænser.

21.3. Befolkningsmæssige og geografiske kriterier

21.3.1. Samhørighed

En gruppe kriterier, som bør indgå i overvejelserne om en ændret geografisk inddeling, kan samles under begrebet samhørighed. Samhørighed dækker i den forbindelse både over en befolkningsmæssig eller oplevet samhørighed – dvs. den identitetsmæssige tilknytning til den territoriale enhed – og en mere funktionsmæssig samhørighed f.eks. i form af pendlingsregioner, handelsoplande, samarbejdsregioner mv. Herudover dækker begrebet samhørighed over forhold i det fysiske landskab, der tilsiger en bestemt inddeling.

Nedenfor beskrives således en række kriterier, som kommissionen finder bør indgå i overvejelserne om en ændret struktur, idet de sigter mod at bevare en befolkningsmæssig og erhvervsmæssig samhørighed i forhold til de nye territoriale enheder.

Tilhørsforhold

Et væsentligt kriterium for inddelingen i nye territoriale enheder vil være at søge at understøtte de identitetsmæssige forhold, så borgerne så vidt muligt føler, at den administrative inddeling afspejler det område, de føler sig knyttet til.

Man kan i den forbindelse skelne mellem en affektiv og effektiv tilknytning. Det affektive tilhørsforhold dækker over, at man som borger føler en tilknytning til kommunen (eller regionen) og en samhørighed med de andre beboere i kommunen, mens en effektiv tilknytning dannes ved, at man f.eks. arbejder i kommunen og/eller modtager væsentlige serviceydelser derfra. ^[1]

Undersøgelser viser, at der ikke kan spores nogen udpræget tilknytning til kommunen eller amtet som politisk territorium. Det er således ikke kommune- eller amtsgrænsen som sådan, der har betydning for borgernes territoriale identitet, men nærmere sociale, lokale og landskabsmæssige forhold. Endvidere peges der på, at borgernes identitetsmæssige eller affektive tilknytning påvirkes af deres effektive tilknytning, hvorfor blandt andet modtagelsen af serviceydelser samt arbejds- og indkøbsmønstre er centrale elementer i forståelsen af borgernes territoriale tilhørsforhold. ^[2]

Arbejdskraft-, handels- og serviceoplande kan således være af stor betydning for den identitetsmæssige tilknytning.

Arbejdskraftoplande

Som anført i kapitel 27 er arbejdskraftens geografiske mobilitet øget kraftigt gennem de seneste 20 år. For den gennemsnitlige beskæftigede er afstanden mellem bopæl og arbejde øget med ca. 45 pct. siden 1980. Væksten i den geografiske mobilitet skyldes, dels at en større andel af de beskæftigede pendler over kommunegrænserne for at arbejde, dels en længere gennemsnitlig transportafstand mellem bopæl og arbejde.

At en stigende andel af den beskæftigede del af befolkningen henter deres lønindkomst i en anden kommune end deres bopælskommune skyldes blandt andet, at der er sket en forskydning af arbejdspladser i retning af centerområderne. Samtidig viser undersøgelser, at befolkningens bosætning kun i et vist omfang følger koncentrationen af arbejdspladser. Dette resulterer samlet set i en større nettopendling til centerområderne.

Land og by vokser derfor sammen i stadig større arbejdskraft- og pendlingsoplande omkring centrene. En pendlingsregion kan defineres som et geografisk område, hvor de fleste indbyggere bor og arbejder inden for området, mens der er en begrænset pendling mellem bolig og arbejde ind og ud af området. En pendlingsregion er med andre ord i vid udstrækning selvforsynende med hensyn til arbejdskraft, og kommuner, hvorimellem der foregår en intens pendling, udgør et samlet pendlings- eller arbejdskraftopland. Regionerne er således kendetegnet ved, at de har en vis arbejdsmæssig og geografisk samhørighed. Sammenvoksningen inden for regionerne bliver imidlertid svagere jo længere væk man kommer fra centerområderne.

Ser man på udviklingen i antallet af pendlingsoplande gennem de seneste 20 år, ses en kraftig reduktion fra 79 oplande i 1980 til 35 oplande i 1998, jf. kort 21.1. ^[3] Den øgede pendling sker ikke alene på tværs af kommunegrænser, men også på tværs af amtsgrænser.

Kort 21.1. Pendlingsoplande, 1998

Den øgede pendling efter arbejde på tværs af kommunegrænserne betyder, at den identitetsmæssige tilknytning til bopælskommunen reduceres. Det bliver mere typisk at bo i én kommune, arbejde i en anden og handle i en tredje. En undersøgelse af sammenhængen mellem pendling og stemmeprocenten ved kommunalvalg viser, at stemmeprocenten falder med andelen af udpendlere. I de 212 kommuner, der har mellem 5.000 og 25.000 indbyggere, spiller udpendlingen en vigtig rolle. Hvis procenten af udpendlere i forhold til beskæftigede i en kommune stiger med 10 pct., falder stemmeprocenten med 1,6 pct. ^[4] En mulig forklaring herpå kan være, at pendlerne i stigende grad orienterer sig mod et større område end bopælskommunen. Pendlerne kommer i kontakt med kolleger fra andre kommuner på arbejdspladsen og påvirkes af deres normer. Samtidig bestemmes udviklingen i beskæftigelsesmulighederne ikke længere alene af forholdene i bopælskommunen, men af udviklingen i et arbejdskraftopland, som er mange gange større end kommunen.

Ud over at den øgede pendling må formodes at have betydning for befolkningens oplevede samhørighed og identitetsmæssige tilknytning til et bestemt område, påvirker den også de lokale politikeres mulighed for at målrette forskellige politiktiltag til kommunens egne borgere.

At en stigende andel af borgerne pendler over kommune- eller amtsgrænsen betyder således, at mange politiktiltag, der er rettet mod kommunens eller amtets borgere, også får effekt for andre kommuners borgere. Eksempelvis vil infrastrukturinvesteringer, bibliotek, kulturudbud mv. i én kommune også komme borgerne i de omkringliggende kommuner til gode. En stor grad af indpendling bevirker derfor, at kommunen skal afholde forskellige udgifter til personer, som arbejder i kommunen, men har bopæl – og dermed svarer skat – i en anden kommune. Der vil derfor være en øget risiko for, at en indpendlingskommune på nogle områder enten betaler for meget for at levere service på et givet niveau til sine borgere, eller at kommunen vælger at levere servicen på et ikke optimalt niveau. Alt andet lige må det forventes, at større kommunale og regionale enheder vil medføre, at denne problemstilling vil være mindre fremtrædende.

Kommissionen finder, at arbejdskraftoplande bør indgå i overvejelserne om den administrative territoriale inddeling. Især i relation til varetagelsen af opgaver som trafikplanlægning, regional planlægning, erhvervsfremme, beskæftigelsesindsats og natur- og miljøbeskyttelse er arbejdskraftoplandene af betydning. For det første identificerer pendlingsregionerne nogle områder med en større oplevet samhørighed i form af identitetsmæssig tilknytning. For det andet afgrænser de områder, der har behov for en samordning på forskellige politikområder for at reducere uhensigtsmæssige effekter f.eks. i form af eksternaliteter.

Der er dog også knyttet en række problemer til anvendelsen af pendlingsregionerne som et kriterium for en ændring af den geografiske inddeling. Først og fremmest er pendlingsregionerne meget store, og det vil – især omkring de større byer – være problematisk at lægge for meget vægt på dette kriterium i forbindelse med den primærkommunale inddeling. Hvor der er tale om meget store arbejdskraftoplande, synes det nærmere relevant, at der i forbindelse med sammenlægningen af kommuner tages hensyn til, at alle kommuner i den nye administrative enhed så vidt muligt tilhører samme pendlingsopland.

Dernæst er det vigtigt at holde sig for øje, at pendlingsregionerne ikke er stabile områder, men at de ændrer sig over tid i takt med ændringer i arbejdskraftens geografiske mobilitet. Igennem de seneste 20 år er antallet af arbejdskraftoplande således mere end halveret.

Handelsoplande

De større byer fungerer i vid udstrækning som centre for handel og service for større oplande. Danskerne tilbagelagde således i 1995-1997 i gennemsnit 7,7 km dagligt mellem bolig og indkøb.

På baggrund af undersøgelser af befolkningens transportvaner i forbindelse med detailhandel kan identificeres en række handelscentre og -oplande. Befolkningens indkøbsvaner kan i vid udstrækning ses som en indikator for de daglige kontaktmønstre, idet der her er tale om en frivillig orientering mod centre i nærområderne. Handelsoplandene kan dermed på samme måde som arbejdskraftoplandene medvirke til at afgrænse områder med en høj grad af befolkningsmæssig samhørighed.

I forbindelse med Kommunalreformkommissionens betænkning blev der udarbejdet en rapport om amtskommunernes befolkning, opgaver, økonomi og oplande. Rapporten indeholdt blandt andet en undersøgelse af befolkningens daglige kontaktmønstre og identificerede på den baggrund 117 handelsoplande.

AKF finder i en undersøgelse baseret på transportvaneundersøgelser fra Danmarks Statistik, at der i 1995-1997 kan identificeres 104 detailhandelsregioner, jf. kort 21.2. Det gennemsnitlige befolkningsunderlag for et handelsopland er således godt 50.000 indbyggere. Dette tal spænder dog over store forskelle, idet den største region omkring København har et befolkningsunderlag på knap 1,5 mio., mens de mindste handelsregioner har få tusinde indbyggere, jf. også kapitel 27.

Handelsoplandene kan ligesom pendlingsregionerne indikere, hvilke områder der knyttes sammen som følge af en befolkningsmæssig samhørighed og daglig kontakt. Kommissionen finder på den baggrund, at handelsoplandene bør indgå som et kriterium i forbindelse med en ændring af grænserne for de eksisterende administrative enheder. Undersøgelser af udviklingen over tid tyder således også på, at handelsoplandene er mere stabile end pendlingsoplandene, der som nævnt er reduceret kraftigt på grund af den øgede mobilitet af arbejdskraft.

Kort 21.2. Handelsoplande, 1995-97

Kommunale fællesskaber

Mens arbejds- og handelsoplande kan benyttes som indikatorer for en befolkningsmæssig og erhvervsmæssig samhørighed på tværs af kommune- og amtsgrænser, kan de kommunale § 60-fællesskaber benyttes som indikator for en politisk og administrativ samhørighed.

Denne indikator kan efter kommissionens opfattelse – sammen med de forskellige oplandsindikatorer – indgå som et kriterium ved etablering af nye kommuner, idet den må forventes at afspejle en politisk samhørighed.

Infrastruktur, natur og landskab

Den affektive tilknytning til et bestemt geografisk område kan ligeledes påvirkes af naturlige grænser i landskabet og af den eksisterende infrastruktur. Således kan de enkelte egnes særkender som f.eks. øer og halvøer, sammenhængende byområder og dialekter/sproggrænser være med til at skabe en følelse af samhørighed i forhold til et bestemt territorielt område og samtidig markere en grænse til de omkringliggende områder.

Infrastrukturen kan understøtte denne tendens, idet forbindelsesvejene mellem forskellige områder må forventes at være af betydning for såvel den affektive som den effektive tilknytning. Især i de mere tyndt befolkede områder, hvor det må forventes, at infrastrukturen kan være afgørende for tilgængeligheden til området, vil denne faktor være af betydning for følelsen af samhørighed.

Det er kommissionens vurdering, at de fysiske forhold – herunder den eksisterende infrastruktur – ligeledes bør indgå i overvejelserne om en ændring af den geografiske inddeling.

21.3.2. Homogenitet mellem enhederne

I dette afsnit diskuteres en række kriterier, der ud fra et overordnet hensyn om så vidt muligt at sikre kommunerne lige socioøkonomiske vilkår, kan lægges til grund for den geografiske inddeling ved en reform af den kommunale struktur.

Det er ikke et formål med afsnittet at diskutere regionalpolitiske tiltag, men snarere at give et bud på, hvilke kriterier der kan anvendes ved en ny geografisk inddeling, således at der på den givne baggrund skabes en struktur, som bedst muligt understøtter en balanceret udvikling lokalt og regionalt.

Land/by

I forbindelse med kommunalreformen i 1970 var det et vigtigt princip, at de nye amter kom til at omfatte både land og by. Hensigten var, at den administrative struktur dermed kunne understøtte en positiv og balanceret regional udvikling under hensyn til såvel land- som byinteresser.

På det primærkommunale niveau førte princippet om "ét bysamfund – én kommune", der gennemførtes uden for Storkøbenhavn, til, at opdelingen mellem sogne- og købstadskommuner blev ophævet, og at byerne i stor udstrækning blev lagt sammen med deres umiddelbare oplande.

Siden inddelingsreformens gennemførelse i 1970 har forholdet mellem land og by ændret sig markant. I takt med landbrugets omstrukturering, ændringen af erhvervsstrukturen og den stigende pendling fra land til by, sker der i stigende grad en sammensmeltning mellem gensidigt afhængige land- og byområder. ^[5]

Boks 21.2. Afgrænsning mellem land og by – forskellige definitioner

Kort 21.3. Bykommuner, landkommuner og udkantskommuner

En administrativ struktur, der rummer både by- og landområder i samme kommunale enhed, vil kunne understøtte en rationel arbejdsdeling mellem land og by og medvirke til, at der tages et balanceret hensyn til erhverv og miljø, til byudvikling og til bevarelse af landområdernes rekreative muligheder. Samtidig vil det kunne modvirke, at der opstår en uhensigtsmæssig konkurrence mellem by og land. Eksempelvis kan der være en risiko for, at oplandskommunerne, i deres bestræbelser på at konkurrere med byens tilbud, foretager investeringer, som ud fra et samfundsøkonomisk perspektiv vil være uhensigtsmæssige.

Endvidere kan en sammenlægning af land og by i nogle tilfælde bidrage til udligning af forskelle i kommunernes økonomiske råderum. Her er det dog vigtigt at understrege, at landområdernes vilkår er meget forskellige. Mens nogle af de landområder, der ligger tæt på de større bycentre, har oplevet en positiv udvikling, har landområder, der ligger længere væk fra de større byer, været karakteriseret ved en mere negativ udvikling. Det er derfor sandsynligt, at hensynet til at udligne eventuelle forskelle i enhedernes økonomiske råderum først og fremmest er relevant i forhold til et regionalt niveau.

I nogle områder vil det som følge af en lav urbaniseringsgrad ikke være muligt at foretage en inddeling, der sikrer, at der i alle nye kommuner vil være mindst én mellemstor eller større by. Den seneste opgørelse fra Danmarks Statistik viser f.eks., at færre end 100 byer har over 6000 indbyggere, kort21.4a., og at kun 62 byer har mere end 10.000 indbyggere, jf. kort 21.4b. Det fremgår endvidere, at byerne med over 10.000 indbyggere er geografisk koncentreret ved den jyske østkyst, i Midtjylland, i området omkring Aalborg samt i hovedstadsregionen.

Hvad angår det primærkommunale niveau, bør det derfor tages med i betragtningerne, at den geografiske spredning af by og land medfører, at det i dele af landet ikke vil være muligt at opnå, at kommuner omfatter såvel by som land.

Tilsvarende vil der omkring de største bykommuner være den problemstilling, at en sammenlægning med det omkringliggende land kan føre til dannelse af enheder, der både geografisk og befolkningsmæssigt vil være meget store.

Kommissionen finder på baggrund af disse overvejelser, at det ved dannelse af nye primærkommunale enheder så vidt muligt bør tilstræbes, at disse kommer til at omfatte såvel land som by, men at dette naturligvis afhænger af, om der inden for en rimelig geografisk afstand er en by, der kan betragtes som et naturligt bycenter for området.

Hvad angår det regionale niveau, finder kommissionen, at det også her bør tilstræbes, at disse omfatter såvel land som by. Det bør endvidere indgå i overvejelserne, hvorledes der kan skabes regionale enheder, som omfatter både de områder, der er kendetegnet ved en positiv udvikling, og de områder der har større problemer. I visse tilfælde kan andre kriterier som f.eks. naturlige geografiske forhold dog betyde, at man må fravige princippet.

Befolkning og indkomst

Den demografiske udvikling og sammensætning har stor indflydelse på den kommunale økonomi. Befolkningstal, beskæftigelse og indkomstniveau er afgørende for kommunernes indtægtsgrundlag, mens befolkningens alderssammensætning har stor indflydelse på udgiftsniveauet. Den demografiske udvikling indgik da også i 1970 som en del af grundlaget for vurderingen af, hvordan en ny regional struktur kunne etableres mest hensigtsmæssigt.

Som beskrevet i kapitel 25 om den demografiske udvikling, har der siden 1981 i den vestlige del af landet været en tendens til befolkningsmæssig centralisering i Østjylland, mens Østdanmark var præget af en vis decentralisering frem til 1990, hvor der skete et skift i retning af øget befolkningscentralisering i Storkøbenhavn. Dette billede hænger sammen med en tendens til koncentration af arbejdspladser i Østjylland og hovedstadsområdet. En mekanisk fremskrivning af befolkningsudviklingen peger endvidere på, at væksten vil ske i Storkøbenhavn, det øvrige Sjælland samt Østjylland, mens der vil være faldende befolkningstal i den øvrige del af landet, jf. kapitel 25.

Den befolkningsmæssige centralisering kommer også til udtryk ved, at der kan konstateres en sammenhæng mellem bystørrelse og befolkningsvækst. Væksten har således været størst i de store byer, mens der har været en negativ eller stagnerende befolkningsvækst i egne, hvor den største by har under 20.000 indbyggere.

Udviklingen i byerne har endvidere haft en afsmittende effekt på de omkringliggende landkommuner. Af landsplanredegørelsen for 2003, fremgår det således, at befolkningsvæksten i landkommuner i storbyernes opland er markant højere end befolkningsvæksten i landkommunerne i de mellemstore byers oplande, som igen er væsentlig højere end væksten i de landkommuner, der ligger i små byers oplande. ^[6]

Også i forhold til befolkningens sammensætning ses regionale forskelle. Således har andelen af ældre været faldende i Østjylland og Storkøbenhavn, mens den har været svagt stigende i den øvrige del af landet. Kombinationen af en stigende andel af ældre og et vigende befolkningstal vil for en række kommuner udgøre en væsentlig udfordring i de kommende år.

Ser man på indkomstfordelingen i forhold til den kommunale geografi, konkluderes det i kapitel 29 om indkomsterne i kommunerne, at der generelt er en høj grad af ensartethed i indkomsterne på tværs af kommunerne. Dette gælder uanset, om fokus er på bruttoindkomst, eller på skattegrundlag pr. indbygger før eller efter udligning. Samtidig nævnes det også, at der er enkelte udsatte områder, som er karakteriseret ved relativt lave indkomster.

Kommissionen finder på den baggrund, at man ved etablering af nye enheder bør søge at undgå, at de mest sårbare kommuner lægges sammen. Sigtet hermed er at tilstræbe, at der tages hensyn til den fremtidige demografiske udvikling, herunder risikoen for regionale skævheder, og dermed søge at mindske behovet for mellemkommunal udligning.

Da de demografiske tendenser ofte har en mere overordnet regional dimension, vil det fortrinsvis være i forhold til inddeling i nye regioner, at befolknings- og indkomstudviklingen ville kunne indgå som et kriterium for den geografiske afgrænsning.

Uddannelse

Uddannelsesinstitutioner har stor betydning for det kommunale og regionale udviklingspotentiale. For det første medvirker de til at skabe en positiv befolkningsudvikling for lokalområdet via tilflytning af studerende og ansatte. For det andet kan der argumenteres for, at det vidensmiljø, der opstår omkring en uddannelsesinstitution, er en væsentlig faktor for en positiv erhvervsudvikling.

Der kan også argumenteres for, at uddannelsesinstitutioner har en positiv effekt på lokalbefolkningens uddannelsesniveau. Som det fremgår af kapitel 40 om ungdomsuddannelsesområdet, hænger tilbøjeligheden til at vælge at fortsætte i det almene gymnasium sammen med, om der er et gymnasium i kommunen. Det er dog sandsynligt, at der er andre bagvedliggende socioøkonomiske faktorer, der har indflydelse på denne sammenhæng.

Det kan derfor ud fra en målsætning om at skabe lige udviklingsmuligheder kommunerne imellem overvejes, om der kan tilstræbes en administrativ inddeling, der tager højde for den nuværende placering af uddannelsesinstitutioner. Det skal understreges, at der ikke gøres overvejelser om eventuel flytning af uddannelsesinstitutioner, men udelukkende om, hvordan den administrative inddeling foretages omkring de eksisterende institutioner. Dog kan eventuelle planer for udbygning og etablering af nye uddannelsesinstitutioner inddrages i overvejelserne.

I forhold til den primærkommunale inddeling vil det fortrinsvis være ungdomsuddannelsernes placering, der vil være relevant at inddrage i overvejelserne. De videregående uddannelsesinstitutioner er for få og for koncentreret til, at de vil kunne indgå meningsfyldt som kriterium i forhold til den primærkommunale inddeling.

Kommissionen finder, at ungdomsuddannelsernes geografiske placering kan indgå som kriterium i forhold til sammenlægning af pri-mærkommuner. Betydningen af dette kriterium vil dog i høj grad afhænge af, hvilken opgavefordeling der besluttes, jf. kapitel 18 til 20. Såfremt opgaverne vedrørende ungdomsuddannelserne tænkes varetaget af de nye primærkommuner, vil det være naturligt, at uddannelsesinstitutionernes geografiske placering indgår med større vægt, end hvis der vælges en anden model. Under alle omstændigheder vil placeringen af f.eks. ungdomsuddannelsesinstitutioner også kunne have betydning for samhørigheden. Gymnasier mv. kan således – ligesom handelsoplande – skabe en tilknytning til en bestemt lokalitet.

Erhverv

Tilstedeværelsen af et velfungerende erhvervsliv har stor betydning for kommunernes økonomi. Ud over at skabe arbejdspladser for kommunens borgere medvirker erhvervslivet til at øge kommunens udviklingspotentiale ved at øge sandsynligheden for, at andre virksomheder vælger at slå sig ned i området.

Såfremt en kommune ligger tæt på andre kommuner eller i en region med gode erhvervsmuligheder, kan der argumenteres for, at det ikke er så afgørende, om der er erhverv og arbejdspladser inden for kommunens grænser. Pendlingseffekten medfører, at en positiv erhvervsudvikling i én kommune også kommer de omkringliggende kommuner til gode. For en kommune, der ligger i en region med mindre gode erhvervsmuligheder, vil kommunens egne erhvervsmuligheder dog være af stor betydning for indkomstgrundlaget, jf. kapitel 29.

Dette tyder på, at det vil være svært at anvende erhverv som kriterium, hvis sigtet hermed er at medvirke til at udjævne indkomstgrundlag kommunerne imellem. Denne faktor vil først og fremmest kunne vurderes på det regionale niveau.

Et andet hensyn kunne være gennem den geografiske inddeling at tilstræbe, at de administrative grænser ikke går på tværs af de såkaldte erhvervsklynger, dvs. koncentrationer af virksomheder, der tilsammen udgør et lokalt produktionssystem.

Det er dog vanskeligt at foretage en geografisk inddeling på grundlag af erhvervsstrukturen. Det skyldes, at de fleste regioner har en meget sammensat erhvervsstruktur, og at graden af geografisk specialisering varierer inden for de enkelte erhverv. Erhvervsklyngerne omfatter da også alene 12-18 pct. af beskæftigelsen i størstedelen af amterne.

Som nævnt kan hensynet til kommunernes beskæftigelsesindsats dog tilsige, at kommuneinddelingen tager hensyn til arbejdspladsernes placering.

Kommissionen finder, at erhverv kun i begrænset omfang bør indgå som et kriterium i forbindelse med etablering af nye regionale og kommunale enheder.

21.3.3. Øvrige faktorer

Geografisk udstrækning

Den geografiske udstrækning af de fremtidige regioner og kommuner skal ligeledes inddrages i overvejelserne vedrørende den geografiske inddeling. De foran anbefalede størrelser for kommunerne på mindst 20.000 eller mindst 30.000 indbyggere og tre-otte regionale enheder – afhængigt af hvilken model der vælges – skal således afvejes over for de nye enheders geografiske udstrækning. I områder med en lav befolkningstæthed, jf. kort 21.5., vil de nye kommuner og regionale enheder skulle have en relativt stor geografisk udstrækning for at kunne opnå et tilstrækkeligt befolkningsgrundlag.

I geografisk store kommuner kan der være en risiko for, at afstanden mellem borgere og de kommunale serviceydelser og administration kunne blive store. Dette problem kan dog til dels imødekommes ved at etablere lokale servicecentre og ved anvendelse af udgående medarbejdere, jf. i øvrigt kapitel 28. Der kan endvidere være risiko for, at den oplevede politiske nærhed i enheder med en stor geografisk udstrækning er mindre end i kommuner, der strækker sig over et lille geografisk område.

Kommissionen finder det imidlertid vigtigt at understrege, at alternativet til kommunale og regionale enheder med en større geografisk udstrækning vil være enheder, der ikke har et tilstrækkeligt befolkningsunderlag til at sikre den faglige og økonomiske bæredygtighed i løsningen af de væsentligste opgaver. Dette vil således kunne give problemer i forhold til en fremtidssikring af en decentraliseret offentlig sektor, hvor opgaverne løses tæt på borgerne. I den forbindelse skal det bemærkes, at den geografiske placering af kommunernes serviceydelser ikke nødvendigvis er afhængig af den samlede kommunes udstrækning.

Kort 21.5. Kommunernes befolkningstæthed

Som det fremgår af kort 21.5., er der en stor variation i befolkningstætheden mellem de enkelte kommuner. Frederiksberg og Københavns kommuner har den højeste befolkningstæthed på henholdsvis 10.426 og 5.680 indbyggere pr. km². I den anden ende af spektret findes Læsø og Blåvandshuk kommuner, som begge har en befolkningstæthed på 20 indbyggere pr. km².

Den største kommune i dag – målt i geografisk udstrækning – er Bornholms Regionskommune, der med sine 43.956 indbyggere dækker et areal på 588 km². Til sammenligning dækker Frederiksberg kommune med et indbyggertal på 91.435 et areal på ca. 9 km².

Hvor den geografiske udstrækning kan have betydning på det primærkommunale niveau, er det imidlertid mere tvivlsomt, at afvejning mellem befolkningsgrundlag og geografisk størrelse vil være en væsentlig selvstændig problemstilling, hvad angår det regionale niveau. Her vil nærhed, samhørighed og afstande til service alligevel skulle ses i en større geografisk sammenhæng.

I overvejelserne vedrørende den geografiske inddeling ved sammenlægning af kommuner og dannelse af større regionale enheder, bør der tages højde for regionale forskelle i Danmark, herunder forskelle i befolkningstæthed, befolkningsudviklingen og den erhvervsmæssige dynamik.

Antal centre i en kommune

En yderligere problemstilling, der kunne indgå i overvejelserne vedrørende den geografiske inddeling, er spørgsmålet om antallet af centre i en kommune. Et center forstås her som en hovedby i en kommune, der mindst fungerer som lokalt handelscenter, men ofte også som center for kultur- og fritidstilbud for lokalområdet, center for visse typer af offentlig service og center for den kommunale administration.

I kommuner med ét center, kan der være den fordel, at de mere specialiserede serviceydelser og/eller dyrere investeringer, naturligt vil kunne placeres her. I en kommune med flere centre, kan der omvendt tænkes at opstå problemer i forhold til afvejning af rationelle investeringer over for ønsket om at balancere udviklingen mellem kommunens centre.

De fleste primærkommuner er i dag karakteriseret ved at have et naturligt center, blandt andet som konsekvens af kommunalreformens kriterium om "ét bysamfund – én kommune". Der findes dog også eksempler på kommuner, der har mere end ét center.

En ny administrativ inddeling vil medføre, at der bliver dannet et antal nye kommuner, der har mere end ét center. Dels eksisterer der allerede i dag flere kommuner med to centre, dels vil en sammenlægning af kommuner, der hver for sig har en hovedby, føre til, at nye kommuner vil få flere centre. Samtidig kan der også tænkes at opstå "centerløse" kommuner i de mere tyndt befolkede områder, samt i oplandsområder til de større byer, hvor de omkringliggende kommuner typisk i højere grad er orienteret mod den større by end mod hinanden.

Kommissionen finder, at det for kommuner med flere centre, bør tilstræbes, at inddelingen foretages således, at de forskellige centre i en kommune og deres oplande, så vidt muligt er orienteret mod samme regionale center, dvs. samme større by. Alternativet, at en kommunes centre er orienteret mod forskellige regionale centre, kan gøre det sværere at skabe en samhørig enhed og kan give anledning til interesseforskelle internt i kommunen.

Særlige problematikker vedrørende de større byer

Kommissionen har ikke i sit arbejde fundet, at der generelt kan identificeres eller forventes strukturproblemer, hvis løsning peger i retning af, at de største kommuner, f.eks. med over 100.000 indbyggere, med fordel kan gøres endnu større gennem sammenlægninger. Geografiske forhold kan dog i konkrete tilfælde alligevel tale for enkeltstående udvidelser af selv sådanne kommuner.

På den anden side finder kommissionen, at kommuner, som allerede i dag har et højt indbyggertal, ikke vil skulle deles op, idet princippet om "ét bysamfund – én kommune", der ligger bag de nuværende kommunestørrelser, stadig vurderes at være centralt. Sammenhængende storbyområder er karakteriseret ved høj grad af kompleksitet i forhold til befolkningssammensætning og indkomstforhold, og en opsplittelse kan skabe store indkomstforskelle mellem de forskellige bydele.

Bibeholder de store kommuner deres nuværende grænser, kan det blive aktuelt at gennemføre kommunesammenlægninger mellem oplandskommuner.

Kommissionen vil ikke afvise, at der i enkeltstående tilfælde vil være eksempler, hvor et yderområde af en stor kommune med fordel vil kunne sammenlægges med nabokommuner. Eksempelvis kan hensynet til samhørighed og til samlet set at sikre bæredygtighed mv. i løsningen af de kommunale kerneopgaver bevirke, at sådanne løsninger i visse tilfælde vil være hensigtsmæssige.

En lang række af de særlige problematikker, der knytter sig til inddelingen omkring de større byer, gør sig i særdeleshed gældende i hovedstadsregionen. Den samlede hovedstadsregion omfatter Københavns og Frederiksberg kommuner samt Frederiksborg, Roskilde og Københavns amter.

Kendetegnende for hovedstadsregionen er, at der er tale om et stort sammenhængende, men kommuneopdelt område. Et område, der er forholdsvist lille målt i geografisk udstrækning, men meget stort, når man ser på befolkningsstørrelsen. Ligeledes i forhold til parametre som erhvervsstruktur, befolknings- og indkomstudvikling, kulturtilbud, sygehusadministration og infrastruktur adskiller hovedstadsregionen sig fra det øvrige land. Nogle regionale opgaver løses derfor i dag i fællesskab imellem de regionale myndigheder. Løsningen af disse særlige behov for koordination i og omkring det sammenhængende område må indgå i overvejelserne om de fremtidige løsninger i hovedstadsregionen.

Gennemførelse af 1970-reformens princip om "et bysamfund – én kommune" ville i hovedstadsregionen betyde en urealistisk stor kommune. Tilsvarende er der heller ikke i området mulighed for i alle tilfælde at skabe kommuner med både land og by. Imidlertid ønsker kommissionen at understrege, at selvom størstedelen af kommunerne i hovedstadsområdet med reformen i 1970 fik et indbyggertal, der ligger over landsgennemsnittet, så vil flere af de eksisterende kommuner i den indre del af hovedstadsregionen ikke opfylde kravene til befolkningsmæssigt underlag, som kommissionen har opstillet. Der vil således også i denne del af landet være behov for skabelse af mere bæredygtige enheder.

I overvejelser om en fremtidig regional inddeling i hovedstadsregion er der behov for, at områdets særlige befolkningssammensætning og geografi, herunder de særlige pendlingsforhold, nøje inddrages.

Øvrige forhold

En sammenlægning af flere kommuner henholdsvis amter kan i enkelte tilfælde føre til, at visse særlige grupper vil få vanskeligere ved at bevare deres politiske repræsentation og indflydelse i kommunalbestyrelsen og/eller i amtsrådet. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvor en kommune på en ø lægges sammen med en – ofte større – kommune på fastlandet, eller omkring den tyske grænse, hvor det tyske mindretal vil kunne få vanskeligere ved at opnå valg.

Kommissionen vurderer, at det inden for rammerne af den kommunale styrelseslov vil være muligt at tilgodese disse særlige hensyn. Kommunalbestyrelsen kan således efter § 17, stk. 4, i lov om kommunernes styrelse nedsætte særlige udvalg til varetagelse af bestemte hverv eller til udførelse af forberedende eller rådgivende funktioner for kommunalbestyrelsen, økonomiudvalget eller de stående udvalg. Ikke-kommunalbestyrelsesmedlemmer kan udpeges til sådanne udvalg.

Oprettelse af ovennævnte udvalg giver således mulighed for at sikre mindretal en fortsat politisk platform i de tilfælde, hvor disse efter ændring i den nuværende kommunale og amtslige inddeling ikke opnår repræsentation.

^[1] Kjær, Ulrik, Territorial tilknytning og identitet, 2003.

^[2] Kjær, Ulrik, Territorial tilknytning og identitet, 2003.

^[3] Anne K. Andersen, Commuting Areas in Denmark, 2000.

^[4] Niels Groes og Steffen Petersen, Pendling og stemmeprocent, AKF-Nyt, nr. 4, 2000.

^[5] Henrik Christoffersen, Det danske bymønster og landdistrikterne, 2003.

^[6] Landsplanredegørelse 2003, Et Danmark i balance: Hvad skal der gøres?, 2003.

Forside - Indhold - Forrige/Næste - Luk

Version 1.0 Januar 2004 • © Indenrigs- og Sundhedsministeriet.
Udgivet af Indenrigs- og Sundhedsministeriet, http://www.im.dk
Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering