"Betænkning fra Hovedstadskommissionen om hovedstadsområdets fremtidige struktur"

Kapitel 3. Byudvikling og planlægning

3.1 Indledning

Indtil midten af 1800-tallet, da industrialiseringen begyndte, var hovedstaden stort set afgrænset af voldene omkring København. Med opgivelsen af den snævre befæstning af København skete der imidlertid en kraftig udvikling i først og fremmest brokvarterene. København voksede hermed fra ca. 150.000 indbyggere i 1860 til ca. 360.000 ved århundredeskiftet. Efter århundredeskiftet fortsatte væksten i hovedstadsområdet, der geografisk bredte sig længere og længere ud fra Københavns middelalderby.

I dag omfatter det område, der betjenes af Hovedstadsområdets Trafikselskab (HT), og som er udgangspunkt for Hovedstadskommissionens arbejde, et samlet areal på 2.861 km2 med ca. 1,7 mill. indbyggere. Det er opdelt i 48 kommuner og 3 amtskommuner samt Københavns og Frederiksberg Kommuner, der både varetager primær- og amtskommunale opgaver.

I dette kapitel er givet en kortfattet beskrivelse af de planmæssige rammer og initiativer, der har medvirket til at forme og regulere denne udvikling. I afsnit 3.2 beskrives perioden frem til kommunalreformen, og etableringen af Hovedstadsrådet i 1974. Herefter beskrives i afsnit 3.3. Hovedstadsrådets opgaver og initiativer på planområdet. Perioden efter nedlæggelsen af Hovedstadsrådet beskrives i afsnit 3.4. Endelig indeholder afsnit 3.5 kommissionens vurderinger af den aktuelle situation vedrørende den overordnede planlægning i hovedstadsområdet.

For en mere uddybende beskrivelse af byudviklingen og planlægningen i hovedstadsområdet henvises til betænkningens bilag c.

3.2. Planlægningen frem til etableringen af Hovedstadsrådet

Før år 1900 blev der ikke gennemført nogen samlet planlægning af byudviklingen, der var karakteriseret ved en omfattende byggeaktivitet. Som følge af denne udvikling blev der i perioden 1901 - 02 indgået frivillige aftaler om indlemmelse af flere omegnskommuner i Københavns Kommune, som herved arealmæssigt voksede til det tredobbelte.

I årene 1907-1909 afholdt Københavns Kommune en international byplankonkurrence om bebyggelse af de indlemmede kommuner. Dette var optakten til en omfattende debat om byplanlægning og gennemførelsen af en byplanlov.

Der blev i forbindelse hermed taget en række forskellige initiativer på planområdet. Dansk Ingeniørforening nedsatte eksempelvis i 1922 et udvalg om trafiklinier i københavnsområdet, der afgav betænkning i 1926. Det blev til den første egnsplan, der gik på tværs af kommunegrænserne. Et andet eksempel var oprettelsen "Dansk Byplanlaboratorium" - et uafhængigt selskab til byplanlægningens fremme. På initiativ af Dansk Byplanlaboratorium nedsattes i 1928 "Egnsplanudvalget" - et udvalg vedrørende planlægning i københavnsområdet. Egnsplanudvalget stod for forskellige initiativer, der bl.a. førte til udarbejdelsen af Egnsplanudvalgets "Fingerplan" i 1947.

Fingerplanen var en skitseplan, der byggede på et enkelt planprincip med fingre, der pegede fra "håndfladen" ud mod købstæderne Køge, Roskilde, Frederikssund, Hillerød og Helsingør. Det var i disse fingre, at byudviklingen skulle ske. Kilerne mellem fingrene skulle forbeholdes friluftsinteresser, land- og skovbrug m.m. Til at gennemføre planen nedsattes nogle byudviklingsudvalg.

Fingerplanen var en plan for langsom vækst langs fingrene. I 1950'erne løb udviklingen fra Fingerplanen på grund af velstandsstigningen, og det deraf følgende øgede boligforbrug og det stigende antal personbiler. Denne udvikling skete især i de nye omegnskommuner til København. Befolkningstallet i selve Københavns Kommune nåede sit maximum med ca. 770.000 indbyggere i 1950.

Der blev på denne baggrund taget initiativ til udarbejdelsen af en ny egnsplanskitse. Resultatet blev principskitsen til en egnsplan for Storkøbenhavn fra 1960. Denne egnsplanskitse byggede - i modsætning til Fingerplanen - på en forventning om en meget betydelig vækst i hovedstadsområdet. Planskitsen rummede derfor på en række punkter forslag til ændringer i Fingerplanens bystruktur. Skitsen foreslog bl.a., at der blev oprettet to nye "storfingre" mod sydvest med nye bydele på hver 250.000 indbyggere og et større motorvejsnet.

Principskitsen fik bl.a. på grund af de valgte forudsætninger en blandet modtagelse. Dette førte til, at regeringen iværksatte en teknisk gennemgang af principskitsen. Resultatet heraf blev to alternative langtidsskitser samt et forslag til en 1. etapeplan frem til 1970, der var fælles for de to langtidsskitser. 1. etape planen omfattede en byvækst på 100.000 boliger dels gennem udnyttelse af eksisterende lokaliseringsmuligheder dels gennem udlægning af nye arealer i Roskilde- og Køge fingrene. Dertil kom etablering af storcentre i Høje-Taastrup og Lyngby til aflastning af Københavns centrum. 1. etapeplanen blev tiltrådt af Byplannævnet i 1963, som vejledende for den kommunale planlægning.

I 1967 blev der efter forhandlinger mellem regeringen, Hovedstadskommunernes Samråd 1 og regionens amtsråd, kommuner og byudviklingsudvalg dannet et egnsplanråd. Egnsplanrådet skulle overtage ansvaret for den regionale planlægning, som herved for første gang blev placeret hos et af kommunerne etableret fællesskab. Egnsplanrådet udarbejdede - i dialog med statslige myndigheder - en omfattende regionplan (Regionplan 1973), som i 1975 blev vedtaget af det dengang oprettede Hovedstadsråd, og principgodkendt af regeringen i 1976 på visse nærmere vilkår for den videre planlægning.

3.3. Hovedstadsrådet som regionplanmyndighed

I forlængelse af kommunalreformen fra 1970 og Hovedstadsreformudvalgets betænkning fra 1971 blev Hovedstadsrådet etableret i 1974 - jf. bilag a. Hovedstadsrådet fik bl.a. til opgave at varetage regionplanlægningen i hovedstadsområdet, og rådet vedtog som nævnt i 1975 sin første regionplan for det samlede hovedstadsområde. Vedtagelsen af denne plan og den efterfølgende 1. etapeplan betød, at der for første gang kunne disponeres ud fra en fælles regionplan udført og besluttet med hjemmel i lovgivningen, og med gennemførelsesbestemmelser i planlovgivningen.

Med hovedstadsregionplanloven fra 1973 fik Hovedstadsrådet tillagt en række stærke beføjelser, som amtsrådene i det øvrige land ikke havde. Formålet var at give Hovedstadsrådet de fornødne redskaber til at styre byudviklingen i det samlede hovedstadsområdet.

Regionplanen i hovedstadsområdet skulle i hovedtræk angive fordelingen af bebyggelsesarterne i byzone og tidsfølgen for udbygningen af byzonerne. Planen skulle desuden rumme hovedretningslinier for byfornyelsen samt for sektorområder som trafikbetjening, vandforsyning og spildevandsafledning, sygehusforsyning og forsyning med rekreative anlæg. Den skulle også rumme retningslinier for tidsfølgen af de nødvendige anlæg m.v. inden for disse sektorer.

Hovedstadsrådet kunne endvidere pålægge en kommune at tilvejebringe lokalplaner i overensstemmelse med kommuneplanen, og at bringe et i en lokalplan forudsat kommunalt anlæg til udførelse. I tilfælde, hvor kommunen ikke fulgte pålægget, kunne Hovedstadsrådet overtage kommunens beføjelser, og for kommunens regning virkeliggøre pålæggene. Såfremt en i regionplanen fastlagt bydannelse omfattede flere kommuner, kunne rådet overtage den nærmere byplanlægning for området og udøve kommunernes beføjelser. For at få opfyldt regionplanmæssige hensyn kunne Hovedstadsrådet også pålægge en kommune ikke at medvirke ved privat og offentlig byudvikling.

Endelig kunne Hovedstadsrådet påvirke udviklingen i hovedstadsområdet gennem den formelle myndighed, det var tillagt med hensyn til kollektiv trafik, miljø- og naturbeskyttelse og sygehusplanlægning samt som bestyrer af hovedstadsfonden.

Det kan dog efterfølgende konstateres, at Hovedstadsrådet kun i begrænset omfang udnyttede de stærke beføjelser, som rådet havde på planområdet.

Byudviklingen i 1980'erne blev i øvrigt kendetegnet af stagnation, hvilket skabte nye og ændrede krav til regionplanlægningen i hovedstadsområdet. Resultatet af Hovedstadsrådets arbejde hermed blev Regionplan 1989. Det blev en plan for begrænset vækst, hvor hovedvægten var lagt på kultivering af den bestående bystruktur, udnyttelse af "stationsnære arealer", hensigtsmæssig anvendelse af det åbne land, prioritering af miljøbeskyttelse og formulering af en trafikpolitik. Dette blev den sidste regionplan, som Hovedstadsrådet vedtog.

3.4. Planlægningen efter Hovedstadsrådet

Hovedstadsrådet blev nedlagt i 1989 på baggrund af anbefalingerne i betænkning nr. 1123/1987 om amtskommunalt udgiftspres og styringsmuligheder. I betænkningen blev det endvidere overvejet, om de opgaver, som Hovedstadsrådet varetog, kunne udføres af de enkelte amtskommunale myndigheder. Det var i betænkningen opfattelsen, at alene regionplanopgaven og den kollektive trafik i hovedstadsområdet havde en sådan tværgående karakter, at disse opgaver under alle omstændigheder forudsatte et særligt og på forhånd struktureret samarbejde inden for hovedstadsområdet. Der blev imidlertid ikke ved Hovedstadsområdets nedlæggelse etableret et samordningsorgan eller lignende til varetagelse af regionplanopgaven.

I stedet blev der i planlovgivningen indsat en bestemmelse om, at regionplanlægningen af de 5 regionplanmyndigheder i hovedstadsområdet - Københavns, Frederiksborg og Roskilde amtskommuner og Købehavns og Frederiksberg Kommuner - skal udføres på grundlag af en vurdering af udviklingen i området som helhed.

Retningslinierne i områdets regionplaner skal endvidere fastsættes med særlig hensyntagen til den kollektive trafikplan for det samlede område, ligesom der skal fastlægges retningslinier for fordeling og tidsfølge for byggeaktivitet i byzoner og for vandforsynings- og spildevandsafledning.

Miljø- og energiministeren har generelt mulighed for at påvirke regionplanlægningen gennem fastlæggelse af regler, landsplandirektiver, vetobeføjelser samt gennem redegørelser, information og forsøg. Specielt for hovedstadsområdets planlægning kan der endvidere henvises til regeringens landsplanredegørelse fra 1992 "Danmark på vej mod år 2018", hvoraf det fremgår, at et ud af 6 hovedmål er at styrke hovedstadsområdets position som byregion i europæisk sammenhæng.

Grundlaget for planarbejdet i hovedstadsområdet efter nedlæggelsen af Hovedstadsrådet har været Regionplan 1989, hvis indhold blev fastholdt gennem et landsplandirektiv fra miljøministeren.

I 1990 blev Hovedstadens Udviklingsråd oprettet. Rådet og et selskab tilknytning hertil skulle benytte offentligt ejede grunde til at få sat gang i udviklingen i hovedstadsområdet. Der kom imidlertid ingen resultater ud af dette frivillige initiativ, og Udviklingsrådet blev som konsekvens heraf nedlagt efter nogle år - jf. også bilag a.

Efter 1990 er regionplanlægningen blevet suppleret fra statslig side med bl.a. en række miljø-, energi- og trafikpolitiske handlingsplaner, hvori bl.a. er opstillet målsætninger om øget grundvandsbeskyttelse, reduktion i CO2-udledning med 20 pct. inden år 2005, og sikring af mere miljøvenlige og effektive transportsystemer samt styrkelse af den kollektive trafik i først og fremmest hovedstadsområdet.

Endvidere er der ved lov blevet truffet beslutning om konkrete anlæg i hovedstadsområdet. Det drejer sig om loven fra 1991 om anlæg af en fast forbindelse over Øresund, loven fra 1992 om Ørestaden m.m. og loven ligeledes fra 1992 om Københavns Havn.

I de senere år er der blevet etableret en række samarbejder og selskaber i hovedstadsområdet, som kan få stor betydning for områdets udvikling. Nogle af selskaberne er etableret med baggrund i lovgivningen, og er tillagt særlige kompetencer. Det drejer sig bl.a. om Ørestadsselskabet, der er et interessentskab mellem Københavns Kommune og staten. Selskabet har ansvaret for at planlægge og udvikle Ørestaden, og for at bygge de letbaner, der blev truffet beslutning om i forbindelse med loven om Ørestaden. Endvidere skal nævnes Københavns Havn, der også har statslig deltagelse. Københavns Havn har til formål at drive havnevirksomhed samt at omdanne de havnearealer i København, der ikke længere skal anvendes til havneformål. Disse forskellige initiativer og selskaber er nærmere omtalt i kapitel 8.

3.5. Hovedstadskommissionens vurdering af regionplanarbejdet i hovedstadsområdet.

I hovedstadsområdet varetages regionplanlægningen efter Hovedstadsrådets nedlæggelse af 5 forskellige regionplanmyndigheder - Københavns og Frederiksberg Kommuner samt Københavns, Frederiksborg og Roskilde amtskommuner. I 1993-94 har de tre amtsråd vedtaget regionplaner, og Københavns og Frederiksberg kommuner har vedtaget regionplanretningslinier i deres kommuneplaner.

Det er fastsat i planlovgivningen, at regionplanlægningen i hovedstadsområdet skal udføres under anlæggelse af en helhedsvurdering af den ønskede udvikling i det samlede område, og at de fem regionplanmyndigheder derfor skal samarbejde om udarbejdelsen af regionplanforslagene. Det er herved forudsat, at de fem myndigheder selv kan finde fælles løsninger og etablere eventuelle nødvendige samarbejdsfora under hensyn til hovedstadsområdets karakter af ét sammenhængende bysamfund.

Myndighedsstrukturen i området vanskeliggør imidlertid dette, idet de fem myndigheder, der skal varetage regionplanopgaven, er valgt af borgerne i hvert deres område til at varetage netop dette områdes interesser. Det medfører en naturlig tendens til, at de fem regionplanmyndigheder hver for sig i deres regionplanlægning primært varetager de interesser, som gør sig gældende inden for deres egen del af hovedstadsområdet.

I tilknytning hertil kan der konstateres en gensidig respekt for de plandispositioner, der træffes inden for de andre myndigheders planområder. Det gælder også i de situationer, hvor dispositionerne har væsentlige konsekvenser for andre dele af hovedstadsområdet.

Gennemførelsen af en sammenhængende og helhedsorienteret regionplanlægning i hovedstadsområdet er således vanskelig, og det har bl.a. medført en koordinerende og intervenerende indsats fra statslig side. Sådanne statslige tiltag i forhold til regionplanerne i hovedstadsområdet kan imidlertid risikere at føre til en ansvarsforskydning, hvor den enkelte regionplanmyndigheds ansvar for helheden i planlægningen forringes.

Der er derfor en risiko for, at det lokale ansvar for områdets samlede udvikling reduceres, og at ansvaret for varetagelse af de overordnede planlægningshensyn i hovedstadsområdet som resultat heraf - i højere grad, end det er tilfældet i resten af landet - kommer til at påhvile regering og Folketing.

Denne særlige situation i hovedstadsområdet skal også ses i forhold til de opgaver, der tegner sig i de kommende år på planområdet. Miljø- og Energiministeriet har i udmeldingen om "Regionplanrevision 1997" især peget på udnyttelsen af investeringerne i den kollektive trafik, en strategi for erhvervsområdernes udvikling, en bevarelse af "de grønne kiler" og deres tilgængelighed for befolkningen, lokalisering af særligt forurenende virksomheder i området m.v.

Den fulde udnyttelse af potentialet i de betydelige infrastrukturinvesteringer og plandispositioner, der er truffet beslutning om inden for de seneste år, forudsætter ligeledes en koordinering mellem de involverede statslige, amtskommunale og kommunale myndigheder samt de særlige selskaber som f.eks. Ørestadsselskabet.

Derfor må der efter kommissionens opfattelse alt i alt konstateres et behov for at styrke den overordnede fysiske planlægning i hovedstadsområdet, så området får de bedste muligheder for selv at gennemføre en planlægning, der kan udgøre et solidt grundlag for den fremtidige udvikling i området.

Forside - Indhold - Forrige/Næste - Luk